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政策解读——低空开放,不可能一蹴而就

发布时间:2015-01-30    作者: 金汇通航    点击数 : 524

  全国低空空域管理改革工作会议在京召开后,各种利好消息随之而来,更有媒体引用大篇幅报道,片面地认为1000米以下低空即将全面开放,通航发展又将迎来一个“春天”。事实上,大众所关注的“低空开放”,是指国家“低空空域管理改革”。就当前而言,低空空域管理改革暂时不会有大的突破。正如中共中央政治局委员、国务院副总理、国家空管委主任马凯出席会议并讲话时所强调:当前低空空域改革已经进入深水区和攻坚期,需要破解的矛盾问题很多,任务艰巨繁重。

 

  在法律法规未修订完善之前,低空空域管理改革不会有大的突破


  《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》,是规范国内一切飞行活动的重要法律保障,也是《低空空域使用管理规定》等一系列低空空域改革规章制定出台的法律依据。其中《民航法》于1995年10月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过,1995年10月30日中华人民共和国主席令第56号公布;《飞行基本规则》于2000年7月24日国务院、中央军委令第288号发布,根据2001年7月27日国务院、中央军事委员会令第312号公布的《国务院、中央军委关于修改〈中华人民共和国飞行基本规则〉的决定》进行修正。随着时间推移、社会环境的变化,上述两部法律在部分内容上已不符合当前社会发展需求,急需修订完善。如《民航法》内容只是对民用航空器进行了规范;然而当前,军航(空军、海航、陆航)、警航(武警、公安)等部门航空器数量也急剧增长,相互间因空域、航线使用引起的冲突也日渐增多。因此急需在法律层面上,就民航、军航、警航在空域管理、飞行管理、飞行保障等方面做出详细规定,在确保空防安全、航空安全的前提下,兼顾各方利益,修订完善现有《民航法》或制定新的《航空法》,为低空空域管理改革提供法律保障。否则,低空空域管理改革很难有大的突破。

 

  在管理机制模式未成型之前,低空空域管理改革不会有大的突破


  低空空域到底由谁来管?这是当前民航管理部门和军方管理部门争论已久、但谁都不愿意点破的话题。《民航法》第三条明确规定:国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理;但在空域管理方面,第七十二条又规定:空域管理的具体办法,由国务院、中央军事委员会制定。于是,在《飞行基本规则》第四条又明确,国务院、中央军事委员会空中交通管制委员会(简称国家空管委,在总参谋部常设办事机构)领导全国的飞行管制工作;第二十八条明确:中华人民共和国境内的飞行管制,由中国人民解放军空军统一组织实施。也就是说,目前空军负责空域划分(报空管委审批)、领导飞行管制工作是有法律依据的。但实际情况是通航由民航局实施统一管理,但在空域申请、计划审批方面,又不得不与军方打交道。2013年11月6日发布《通用航空飞行任务审批与管理规定》虽就此进行了明确,但还是留下了9条“小尾巴”。低空空域管理改革作为一项复杂的系统工程,涉及军队、民航、地方政府等,也涉及管理理念更新、法规标准完善和机制模式创新等等,需要站在全局高度统筹谋划和协调配合。在目前管理机制模式未成型之前,低空空域管理改革不会由大的突破。

 

  在监控手段未解决之前,低空空域管理改革不会有大的突破


  提及低空空域管理,免不了涉及“低慢小”航空器监管的问题。从空防安全上讲,通用航空器飞行高度相对比较低、体积小、飞行速度相对较慢,对于低、慢、小的飞行目标探测、识别以及防御,各国空军都是比较棘手的问题。如果低空空域管理不当,低空航空器或不明飞行物就很难控制。从军方层面上来讲,如果把1000米以下低空空域完全放开,就目前手段而言,是“看不见、管不住、叫不停”的。历史上,“鲁斯特事件”发生后,前苏联国防部长被免职,全苏防空军总司令被打发退休,一大批军方高层领导丢了官职。从国内看,仅近期北京地区的一次“黑飞”,军方多部雷达开机、两架歼击机待命升空、两架直升机升空才将其迫降。可以说,低空空域管理直接涉及重要目标安全和国家主权问题,只能是“渐进式”的改革,绝对不会出现“休克式”的疗法。在目前管理权责利益不明确、监控手段无法顾及、应急反应机制尚未完全建立的情况下,低空空域管理改革不会有大的突破。在这一点上,无论是军方管理机构还是民航管理机构,都有着清醒地认识。

 

  结束语


  2010年8月国务院、中央军委颁发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》,这是指导今后一个时期我国低空空域管理改革的纲领性文件。文件明确,改革分三个阶段:第一个阶段是试点,即2011年前在沈阳、广州飞行管制区试点,进一步积累经验;第二个阶段是推广,即2015年年底前,在全国推广试点成果,基本形成政府监管、行业指导、市场化运作、全国一体化的低空空域运行管理和服务保障体系;第三个阶段是深化,即2020年底前,建立起科学的空管理论体系、法规体系、运行管理体系和服务保障体系,实现低空空域资源充分开发和有效利用。由此可以断定,近期召开的全国低空空域管理改革工作会议,只是一次阶段性总结的例会,无需过度解读。确保空防安全、航空安全,是推进低空空域管理改革的重要前提和基本要求。有规矩才能成方圆,相信在有关方面统一部署下,坚持军民融合、空管与空防结合,我国低空空域管理改革事业会不断向前迈进。


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